Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zapewniła sprawnego i wydajnego systemu informatycznego SIA do obsługi wniosków o płatności bezpośrednie dla rolników. Nie osiągnięto docelowej, kompletnej architektury tego systemu. Prawidłową obsługę wniosków i realizację płatności bezpośrednich dla rolników w ramach kampanii 2015 r., 2016 r. i 2017 r. zapewniono dzięki wprowadzeniu szczególnej organizacji pracy i zaangażowaniu pracowników - pracownicy Agencji pracowali na dwie zmiany, a także w dni wolne. W ramach każdej kampanii Agencja obsługiwała ponad 1,3 mln wniosków i wypłacała ponad 14 mld zł.
Dopłaty w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, określane jako płatności bezpośrednie, są najbardziej powszechnym instrumentem wsparcia rolnictwa. Po przystąpieniu Polski do UE ponad 1,3 mln polskich rolników zostało objętych tym wsparciem w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (w 2016 r. otrzymali oni 3,34 mld euro). W całej UE z takiego wsparcia korzysta blisko 7 mln rolników, a na dopłaty w 2016 r. wypłacono im prawie 41 mld euro.
W latach 1994-2017 za pośrednictwem ARiMR rozdystrybuowano na programy pomocowe prawie 300 mld zł (z czego 19,4 mld zł w 2017 r.). W ramach systemu wsparcia bezpośredniego w latach 2004-2017 ARiMR wypłaciła 157,4 mld zł.
Do obsługi programów pomocowych ARiMR wykorzystuje pięć głównych systemów informatycznych, z których cztery zostały wytworzone i były utrzymywane przez wykonawców zewnętrznych. Jedynie system LIDER, który ze względu na długi proces negocjacji umów z dostawcami zewnętrznymi (w tym koszty modyfikacji systemu) wytworzony został przez pracowników ARiMR przy wsparciu zewnętrznym.
Od kampanii 2015 r., w ramach okresu programowania 2015-2020 Wspólnej Polityki Rolnej - z uwagi na zmienione warunki przyznania płatności obszarowych, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako agencja płatnicza, realizowała 16 nowych schematów wsparcia bezpośredniego. Katalog płatności bezpośrednich realizowanych w Polsce obejmował elementy obowiązkowe w całej UE (m.in. płatność podstawowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników) oraz elementy dobrowolne (m.in. płatności związane z produkcją, płatność dodatkowa, odrębny system płatności dla małych gospodarstw). Obowiązek realizacji nowych schematów wsparcia bezpośredniego wymusił dostosowanie Systemu Informatycznego Agencji (SIA) do zmienionych zasad oraz wymagań.
Użytkowany od ponad 10 lat system informatyczny wymagał daleko idących zmian architektury i technologii, w dodatku pochłaniał co roku znaczące kwoty na jego utrzymanie i modyfikacje oraz rozbudowę infrastruktury serwerowej. Dlatego w 2015 r. rozpoczęto budowę nowego systemu informatycznego SIA (zmiana ta była realizowana w ramach Strategii IT ARiMR na lata 2014-2020).
Agencja nie zrealizowała niektórych założeń przyjętej w 2014 r. Strategii IT na lata 2014-2020. Strategia nie była aktualizowana i nie została dostosowana do zmienionej, ogólnej Strategii ARiMR na lata 2016-2020, a także nie uwzględniała budowy kompetencji w oparciu o własny ośrodek tworzenia oprogramowania (Wydział Tworzenia Oprogramowania w Lublinie - WTOL). Ponadto nie zoptymalizowano modułu informacji geoprzestrzennej, a systemy hurtowni danych oraz nowy system identyfikacji i rejestracji zwierząt (eIRZ) nie zostały wdrożone. Skutkowało to niewystarczającą wydajnością systemu informatycznego SIA oraz utrudnieniami w zakresie raportowania. ARiMR zmieniła natomiast technologię i architekturę systemu informatycznego SIA. Zgodnie z założeniami strategii wdrożone zostały systemy IACSplus, eWniosek, a prace projektowe dotyczące Zintegrowanego Systemu Kontroli uruchomiono w grudniu 2017 r.
W związku z zakończeniem poprzedniej umowy (z Asseco Poland), w grudniu 2016 r. Agencja zmieniła wykonawcę (na Hewlett Packard Enterprise Polska sp. z o.o.) odpowiedzialnego za rozwój i utrzymanie systemu informatycznego SIA. Jednakże poziom zależności od wykonawcy systemu nadal pozostał bardzo wysoki. Podejmowane przez ARiMR działania w celu ograniczenia tej zależności (poprzez budowę własnych kompetencji) nie były konsekwentne i nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. W dalszym ciągu cztery spośród pięciu głównych systemów informatycznych ARiMR zostały wytworzone i były utrzymywane przez wykonawców zewnętrznych. W 2016 r. Agencja uruchomiła Wydział Tworzenia Oprogramowania w Lublinie, który realizował prostsze zadania informatyczne, jednakże nie był jeszcze gotowy do przejęcia zadań od wykonawcy, w tym utrzymania systemu informatycznego SIA. Przejęcie usług administracji przewidywane jest na listopad 2018 r., a zakończenie okresu przejściowego i rozpoczęcie świadczenia usług utrzymania na lipiec 2019 r. Należy też zaznaczyć, że ARiMR nie posiadała planu na wypadek, gdyby wykonawca wycofał się z obsługi i rozwoju systemu SIA lub wypowiedział umowę.
Agencja prawidłowo zabezpieczyła w umowach swoje interesy w zakresie autorskich praw majątkowych do systemów i aplikacji oraz kodów źródłowych, a także praw do modyfikacji i rozbudowy systemu informatycznego SIA. Konsekwentnie realizowała też koncepcję zapewnienia własnej infrastruktury sprzętowej.
Podczas realizacji umów pojawiły się natomiast problemy, które wskazywały na niepełne zabezpieczenie interesów Agencji odnośnie zasad realizacji rozwoju oprogramowania użytkowego i jego wdrożenia. ARiMR zmuszona była akceptować warunki dotyczące terminów wprowadzania zmian w systemie informatycznym SIA oraz wyceny realizowanych usług narzucone przez wykonawcę. Agencja, pomimo trudności z egzekwowaniem postanowień umów zawartych z wykonawcą mającym zapewnić rozwój i utrzymanie SIA, doprowadziła do uruchomienia i takiego utrzymania ciągłości pracy systemu, aby można było przeprowadzić weryfikację wniosków i terminową realizację płatności.
Choć Agencja weryfikowała jakość świadczonych usług utrzymania systemu, to w ocenie NIK wydajność systemu informatycznego SIA była niezadowalająca. Konieczne było wprowadzenie ograniczeń liczby pracowników w Biurach Powiatowych ARiMR jednocześnie obsługujących wnioski o płatności bezpośrednie. Problemy w zapewnieniu zadowalającej wydajności systemu informatycznego SIA wystąpiły w kampanii 2017 r., po wzmożonym wykorzystaniu funkcji wspomagających wrysowywanie warstw geoprzestrzennych.
Na niezadowalającą wydajność SIA wpływ miała bardzo duża liczba modyfikacji oprogramowania wprowadzanych w latach 2015-2017, których powodem były zmiany prawne i wymóg przebudowy znacznej części systemu. Wymuszało to w krótkim czasie odbiór dużej liczby nowych funkcjonalności i bieżące ich wykorzystywanie przez pracowników ARiMR w kampaniach 2015 r. i 2016 r. Wprowadzone zmiany w środowisku SIA polegające na wymianie niektórych elementów infrastruktury oraz optymalizacji oprogramowania pozwoliły tylko na doraźne rozwiązanie zaistniałych problemów. Konieczność zwiększenia wykorzystania funkcjonalności służących do wrysowywania warstw geoprzestrzennych oraz wdrożenie nowych aplikacji (np. eWniosekPlus), dodatkowo obciążających system, spowodowała ograniczenie wydajności SIA w kampanii 2017 r.
Wydatki na rozwój i utrzymanie systemu informatycznego SIA były wysokie i w latach 2015 - 2017 wyniosły łącznie ponad 187 mln zł (najwięcej w 2016 r. - ponad 104 mln zł). Po zmianie wykonawcy miesięczne wydatki na utrzymanie systemu zostały obniżone o 75 proc. - z 2,1 mln zł do 0,5 mln zł. Agencja, przy pomocy systemu informatycznego SIA, prawidłowo obsłużyła wnioski oraz zrealizowała płatności bezpośrednie. Było to jednak możliwe dzięki wprowadzeniu szczególnej organizacji pracy - pracownicy Agencji pracowali na dwie zmiany oraz w dni wolne.
Agencja przygotowała się organizacyjnie do obsługi wniosków oraz realizacji płatności. Prawidłowo naliczono płatności i rozliczono wypłacone zaliczki. W przypadku niepełnej wydolności systemu SIA i przesuwania terminów wdrażania jego funkcjonalności dostosowywano organizację pracy w taki sposób, aby zweryfikować złożone wnioski i zrealizować płatności w terminach zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Opracowano niezbędne procedury, zrealizowano wydruk i wysyłkę wniosków spersonalizowanych, zapewniono odwzorowanie cyfrowe działek rolnych, przeszkolono pracowników oraz przeprowadzono kampanie informacyjne.
Płatności bezpośrednie zrealizowano zgodnie z przepisami prawa. W kampanii 2015 r. płatności wyniosły 14,3 mld zł, w kampanii 2016 r. - 14,6 mld zł, a w kampanii 2017 r. (do 30 czerwca 2018 r.) - 14,4 mld zł.
Płatności bezpośrednie były poprzedzone zgodnymi z prawem zaliczkami. W kampanii 2015 r. dla 79 proc. rolników wypłacono prawie 2,7 mld zł, w kampanii 2016 r. dla 98,5 proc. rolników - blisko 9,7 mld zł, a w kampanii 2017 r. dla 99,4 proc. rolników - 9,2 mld zł.
W ramach kampanii 2015 r. w terminie do 30 czerwca 2016 r. zrealizowano płatności na kwoty stanowiące 97,4 proc. puli środków finansowych przeznaczonych do wypłaty, w ramach kampanii 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. - 99,5 proc., a w ramach kampanii 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. - 99,4 proc. Tym samym nie został przekroczony 5 proc. próg wypłat dokonanych po upływie tego terminu, co mogło skutkować naliczeniem sankcji.
NIK zwraca uwagę, że w kampanii 2016 r. nastąpił blisko czterokrotny wzrost liczby decyzji wydanych po 1 lipca w porównaniu do kampanii 2015 r. Wskazuje to na zwiększone ryzyko nieterminowej realizacji płatności bezpośrednich w kolejnych kampaniach.
W formie elektronicznej złożono w kampanii 2015 r. - 7.995 wniosków (niecałe 0,59 proc. złożonych wniosków), w kampanii 2016 r. - 7.882 (0,58 proc. złożonych wniosków) oraz w kampanii 2017 r. - 11.267 (0,84 proc. złożonych wniosków). Koszty przygotowania (budowy i modyfikacji) modułu eWniosek na kampanię 2015 r. wyniosły 1,4 mln zł, koszty modyfikacji na potrzeby kampanii 2016 r. - ponad 3,2 mln zł oraz koszty dostosowania (modyfikacji i zleceń operacyjnych) do kampanii 2017 r. - ponad 5,5 mln zł. Na podstawie doświadczeń z Agencji z poprzednich kampanii, na kampanię 2018 r. została przygotowana nowa wersja aplikacji eWniosek z wykorzystaniem tzw. kreatora wypełniania wniosku. Koszty budowy aplikacji eWniosekPlus na kampanię 2018 r. wyniosły 14,2 mln zł. Wniosek o dopłaty bezpośrednie za 2018 rok każdy rolnik musiał składać przez Internet. Na wypadek, gdyby ktoś nie miał dostępu do Internetu, biura powiatowe ARiMR miały takiemu rolnikowi zapewnić pomoc techniczną w wypełnieniu e-wniosku. W efekcie w ramach kampanii 2018 r. (do 30 czerwca 2018 r.) złożono ponad 1,3 mln eWniosków i oświadczeń (896 tys. eWniosków i 425 tys. oświadczeń, tj. razem 99 proc. wniosków z kampanii w 2017 r.).
Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że ARiMR nie przeprowadzając konsekwentnej dekompozycji architektury systemu informatycznego SIA i usług jego utrzymania wobec niezakończenia budowy własnych kompetencji IT, utrwalała stan wysokiej zależności od wykonawcy. Zagrażało to prawidłowej realizacji płatności bezpośrednich dla rolników, szczególnie w sytuacji wycofania się wykonawcy ze świadczenia usług rozwoju i utrzymania systemu SIA.
Najwyższa Izba Kontroli zwraca także uwagę na fakt marginalnego wykorzystania przez rolników aplikacji eWniosek w kampanii 2015 r., 2016 r. i 2017 r., przy jednocześnie znaczącym wzroście nakładów na jego opracowanie i modyfikacje - z 1,4 mln zł (dla kampanii 2015 r.) do 5,5 mln zł (dla kampanii 2017 r.). Spowodowane to było przede wszystkim trudnościami z obsługą aplikacji przez rolników i doradców z ośrodków doradztwa rolniczego, jak również z czasowym ograniczeniem przez ARiMR pełnej dostępności eWniosku.
Najwyższa Izba Kontroli wnosi do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o:
- określenie w Strategii IT działań na rzecz ograniczenia stopnia zależności ARiMR od wykonawcy w zakresie rozwoju i utrzymania SIA, w tym planu wdrożenia dekompozycji systemu wraz z przejęciem usług utrzymania SIA i zwiększenia wydajności systemu;
- priorytetowe potraktowanie kwestii budowy własnych kompetencji dotyczących utrzymania i rozwoju systemów informatycznych, co w konsekwencji ma doprowadzić do uniezależnienia się od wykonawców zewnętrznych;
- prowadzenie działań w celu podtrzymania powszechnego korzystania z eWniosku w kolejnych kampaniach płatności bezpośrednich.
